Правоведение

Правоведение

 

Единая система публичной власти в России имеет несколько уровней – федеральный, региональный и местный (муниципальный).

На федеральном уровне государственную власть осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды.

Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Кроме того, в систему государственной власти включены государственные органы, не относящиеся к какой‑либо из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной) – Центральный Банк РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Счетная палата РФ и др. Содержание и реализация конституционного принципа разделения власти в России (ст. 10 Конституции РФ) имеет определенную специфику, прежде всего, вследствие неопределенности статуса главы государства.

Конституционно‑правовой статус Президента РФ

В России пост президента впервые был учрежден в 1991 г., однако с принятием Конституции РФ 1993 г. статус Президента РФ во многом принципиально изменился. Действующая Конституция РФ, определяя Президента в качестве главы государства (ч. 1 ст. 80), не содержит однозначного ответа на вопрос, к какой из традиционных ветвей государственной власти относится Президент РФ. Однако системный анализ иных конституционных положений (например, ст. 10 и ч. 1 ст. 11) и полномочий Президента РФ позволяет заключить, что де‑факто глава государства включен в систему исполнительной власти (как и в большинстве государств мира).

Президент РФ избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей (50 % плюс один голос), принявших участие в голосовании). Отправные положения, касающиеся выборов Президента, содержатся в ст. 81 Конституции РФ, а их детализация – в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19‑ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Активным избирательным правом на выборах Президента РФ (как и на любых иных выборах в России) обладают граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет, за исключением недееспособных и находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Требования к кандидату в Президенты РФ следующие: иметь гражданство Российской Федерации; быть не моложе 35 лет; постоянно проживать в Российской Федерации не менее десяти лет (нет указания на необходимость непрерывного проживания в течение этого срока; кроме того, кандидат может проживать или находиться в период подготовки и проведения выборов Президента РФ за пределами территории Российской Федерации). На кандидата в Президенты РФ распространяются и общие запреты для возможности быть избранным, установленные избирательным законодательством (связанные с наличием судимости по определенным составам преступлений, привлечением к административной ответственности за определенные правонарушения и т. п.). Других ограничений пассивного избирательного права (по образованию, знанию языка, вероисповеданию, полу, национальности и т. д.) законодательство не устанавливает.

Срок полномочий Президента РФ составляет шесть лет, при этом одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух сроков подряд. Однако Президент РФ может прекратить исполнение полномочий и досрочно (вследствие смерти, добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, а также отрешения от должности (конституционно установленная (ст. 93) процедура отрешения Президента РФ от должности достаточно сложна: окончательное решение принимает Совет Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления; помимо обеих палат Федерального Собрания РФ в этой процедуре участвуют Верховный Суд РФ (который должен подтвердить наличие в действиях Президента РФ признаков преступления) и Конституционный Суд РФ (который должен дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения); для принятия решения Советом Федерации Конституция РФ устанавливает трехмесячный пресекательный срок).

Конституция РФ не предусматривает поста вице‑президента, и во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ (равно как и тогда, когда Президент РФ свои обязанности выполнять не в состоянии) их временно исполняет Председатель Правительства РФ. К исполняющему обязанности Президента РФ (Председателю Правительства РФ) полномочия главы государства переходят не в полном объеме: он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум и инициировать поправки и пересмотр Конституции РФ.

Место Президента РФ в системе государственной власти России (а по большому счету, его социальное назначение и политическая роль в жизни страны в целом) определяется возложенными на него Конституцией РФ (ст. 80) функциями:

  • представительская функция: будучи главой суверенного государства, Президент без каких‑либо дополнительных полномочий представляет Российскую Федерацию как в международных отношениях, так и внутри страны – в отношениях с субъектами РФ, муниципальными образованиями, различными институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, конфессиями, объединениями предпринимателей, науки, образования, культуры, спорта, молодежными, ветеранскими организациями, различными диаспорами и т. п.);
  • функция гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации;
  • обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти различных ветвей и уровней;
  • определение основных направлений внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Для реализации указанных функций Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы наделяют Президента РФ достаточно широкими полномочиями, которые могут быть объединены в несколько групп: связанные с формированием других государственных органов и назначением должностных лиц (Правительства РФ, судейского корпуса, Центрального банка, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, части Совета Федерации и др.); по взаимодействию с Федеральным Собранием, участию в законодательном (нормотворческом) процессе, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (обращение с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, назначение выборов депутатов Государственной Думы, роспуск Государственной Думы при определенных Конституцией РФ условиях, обладание правом законодательной инициативы, подписание и обнародование законов, применение мер конституционно‑правовой ответственности к региональным органам государственной власти и др.); в области внешней политики (определение основных направлений внешней политики, подписание международных договоров, назначение дипломатических работников и др.); в области обороны и безопасности (утверждение военной доктрины, введение режимов военного или чрезвычайного положения, осуществление полномочий верховного главнокомандующего и др.); в сфере правового регулирования статуса личности (решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами и присвоение почетных званий, осуществление помилования и др.). 

Законодательная власть в Российской Федерации

Законодательную власть в Российской Федерации (на федеральном уровне) осуществляет Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации. Как и предыдущие конституции России, действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента – Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы, однако современная двухпалатность (бикамеральность) принципиально отличается от прежней. Компетенция палат строго разделена, круг полномочий каждой из палат четко очерчен непосредственно в Конституции РФ, и свои полномочия палаты осуществляют исключительно на самостоятельных (раздельных) заседаниях. Совместные заседания палат возможны в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств, при этом никаких решений на таких совместных заседаниях не принимается.

Таким образом, в Конституции РФ не устанавливается компетенция Федерального Собрания (закреплена компетенция только его палат), невозможны решения Федерального Собрания (возможны решения только Государственной Думы и решения Совета Федерации, Федеральное Собрание не имеет председателя и общих руководящих и рабочих органов (Совет Федерации и Государственная Дума избирают своих председателей, формируют комитеты, комиссии и иные органы палат). В то же время Федеральному Собранию присуще единство правовой природы: единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации является именно Федеральное Собрание (а не Государственная Дума или Совет Федерации), в качестве постоянно действующего органа определено также Федеральное Собрание, а не одна из палат, законы являются результатом деятельности обеих палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают одинаковым статусом и т. д.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет непосредственно избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов регламентируется Федеральным законом от 22.02.2014 № 20‑ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (действующий состав Государственной Думы (Думы 6‑го созыва) сформирован в декабре 2011 г. в соответствии с требованиями одноименного Федерального закона от 18.05.2005 № 51‑ФЗ.) Начиная с 2016 г. (если до этого времени будут назначены досрочные выборы в связи с роспуском Государственной Думы – то и ранее) выборы проводятся по смешанной избирательной системе – половина депутатов (225) избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства в одномандатных округах, другая половина – по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам) в едином федеральном избирательном округе при 5 %‑ном заградительном барьере (такая система применялась и в прошлом (до 2007), а выборы в 2007 и 2011 гг. проводились исключительно по пропорциональной избирательной системе – все депутаты избирались в едином федеральном избирательном округе по партийным спискам с установлением 5 %‑ного (в 2007 г. – 7 %‑ного) заградительного барьера.

Требования к активному избирательному праву на парламентских выборах – те же, что и на выборах Президента РФ, а требования к пассивному избирательному праву (к кандидатам в депутаты) – более мягкие: депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав. Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной Думы не устанавливается.

Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены Президентом РФ досрочно (Конституция РФ устанавливает три основания для роспуска нижней палаты парламента (ч. 4 ст. 111, ч. 3 и 4 ст. 117), все они связаны с преодолением возможного правительственного кризиса и являются частью системы «сдержек и противовесов», кроме того, и при наличии таких оснований установлено пять конституционных ограничений для роспуска Государственной Думы – ч. 3 ст. 92, ч. 3–5 ст. 109 Конституции РФ).

Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся состава и порядка формирования Совета Федерации – верхней палаты Государственной Думы. В нем представлены все субъекты РФ на паритетных началах: по два представителя, при этом один от представительного, а другой – от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11‑ФКЗ помимо представителей субъектов РФ в Совет Федерации входят и представители Российской Федерации (не более 10 % от числа представителей регионов), которых назначает и освобождает Президент РФ. Порядок формирования Совета Федерации за непродолжительный срок функционирования Конституции РФ 1993 г. неоднократно изменялся. В настоящее время Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом 2012 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Представитель в Совете Федерации от законодательного органа субъекта РФ избирается этим органом нового созыва из числа депутатов регионального парламента на срок его полномочий. Представитель от исполнительного органа власти субъекта РФ назначается вновь избранным главой региона на срок его полномочий. В отличие от Государственной Думы Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу (в структуре палаты не могут создаваться фракции и иные партийные объединения). Верхняя палата Федерального Собрания не имеет определенного срока полномочий и не подлежит роспуску.

Основными функциями парламента являются:

  • функция представительства (палаты Федерального Собрания представляют: а) народ Российской Федерации – непосредственно через депутатов Государственной Думы (представляющих интересы различных политических сил), избранных непосредственно избирателями; б) народы Российской Федерации, проживающие на территории всех субъектов РФ, – через членов Совета Федерации);
  • функция законотворчества;
  • контрольная функция (данная функция конкретизирована в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77‑ФЗ «О парламентском контроле» и реализуется, в частности, через такие полномочия, как: утверждение Советом Федерации ряда указов Президента РФ; назначение палатами на должность (или дача согласия на назначение) и освобождение от должности отдельных должностных лиц (Председателя Правительства, Председателя Центрального Банка, Генерального прокурора и его заместителей, судей высших судебных инстанций и др.); отрешение Президента РФ от должности; возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ или отказа в доверии; принятие закона о федеральном бюджете и контроль за его исполнением; заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ; парламентский запрос, депутатский запрос и др.).

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания, что также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России. Реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве.

Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания – Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса являются:

  • внесение законопроекта в Государственную Думу;
  • рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;
  • рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;
  • подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ – но только по вопросам их ведения.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. По общему правилу, законопроект обсуждается в трех чтениях: в первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость; во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок; в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения). Для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ – квалифицированное большинство (не менее 2 /3 от общего числа депутатов).

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации, федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством – не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется посредством их официального опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5‑ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета») или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет‑портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), который является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации (на этом же портале размещаются (опубликовываются) постановления палат Федерального Собрания РФ, указы и распоряжения Президента РФ, правовые акты Правительства РФ, могут быть размещены акты других органов государственной власти РФ, законы и иные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым). 

Исполнительная власть в Российской Федерации

В Конституции РФ нет главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму не следует толковать ограничительно: Правительство РФ – высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть, она осуществляется системой органов, причем находящихся в иерархической зависимости. В этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.

Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству РФ. Отправные положения статуса Правительства РФ содержит гл. 6 Конституции РФ, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2‑ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ – орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ он назначает с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума трижды отклонит представленную кандидатуру, то Президент РФ распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства РФ самостоятельно. Дальнейшее формирование Правительства РФ осуществляется также Президентом РФ, но уже по представлению назначенного Председателя Правительства РФ.

Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ: по личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство продолжает функционировать до сформирования нового Правительства РФ, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями (закрепленными в виде открытого перечня в ст. 114 Конституции РФ и в гл. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), именно Правительство РФ осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества: в сфере экономики, бюджетной, финансовой, сфере кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др.

Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ) корреспондирует и двойной ответственности Правительства РФ. Правительство ответственно в первую очередь перед Президентом РФ: перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия, глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку. Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству РФ, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием, более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена.

Правительство является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, но основной объем повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три основных вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно‑правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). Система федеральных органов исполнительной власти весьма подвижна, изменялась неоднократно, с известной долей уверенности можно предполагать какие‑либо изменения и в будущем.

Подробная характеристика различных аспектов правового регулирования государственного управления в сфере функционирования органов исполнительной власти составляет предмет административного права России (см. гл. 8).

Судебная власть и правоохранительные органы в Российской Федерации. Конституционные основы судебной власти

Конституция РФ, исходя из принципа разделения власти, относит судебную власть к самостоятельной ветви государственной власти (ст. 10). Как и другие ветви государственной власти, судебная власть обладает рядом специфических черт, в частности, именно судебная власть в правовых формах может разрешать споры о компетенции между органами других ветвей государственной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие (особый вид юридической деятельности, возлагаемый на судебную власть и осуществляемый ею) в Российской Федерации осуществляется только судом. Из этого вытекает, что в России нет и не может быть иных (как государственных, так и негосударственных) органов, осуществляющих правосудие. Конституция РФ в отличие от основных законов ряда зарубежных государств запрещает создание чрезвычайных судов.

Под термином «суд» Конституция РФ и другие законы понимают судебный орган (или судью) любой подсистемы судебной системы РФ и любого уровня (звена, инстанции), осуществляющий правосудие в соответствии с установленной законом юрисдикцией: Конституционный Суд РФ, конституционный (уставный) суд субъекта РФ, суд общей юрисдикции (мировой судья, районный суд, верховный суд республики, краевой, областной, окружной и т. п. суд, военный суд, Верховный Суд РФ), арбитражный суд (субъекта РФ, апелляционный, окружной, Суд по интеллектуальным правам и другие специализированные арбитражные суды), третейский суд. Судебная система России закреплена в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1‑ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Если Российская Федерация признает юрисдикцию какого‑либо международного судебного органа, в частности Европейского Суда по правам человека, то его решения являются обязательными для России.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом административное судопроизводство институционально (организационно) оформлено не до конца последовательно: в судебной системе РФ нет пока самостоятельной подсистемы административных судов (они должны быть созданы в ходе осуществляющейся судебной реформы), и административные споры рассматривают суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в подсистеме арбитражных судов созданы специальные административные коллегии, такая же коллегия создана и в структуре Верховного Суда РФ).

В отличие от законодательной и исполнительной власти носителем судебной власти является не судебный орган, а конкретный судебный состав (судебная коллегия) или судья единолично, которые выступают от имени государства. Законодательство предусматривает достаточно высокие требования к носителям судейской мантии (по сравнению с требованиями для лиц, замещающих депутатский мандат или должность в системе исполнительной власти). Общие конституционные предписания детализируются в Законе РФ от 26.06.1992 № 3132‑1 «О статусе судей в Российской Федерации». Общие требования к кандидату на должность судьи: гражданство Российской Федерации; возрастной ценз – не моложе 25 лет; высшее юридическое образование; стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет; отсутствие медицинских противопоказаний; отсутствие судимости. Для отдельных категорий судей федеральным законом могут устанавливаться дополнительные требования. Такие дополнительные (повышенные) требования установлены, в частности, для судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судей окружных арбитражных судов, флотских и окружных военных судов, судов общей юрисдикции регионального уровня и др.

Порядок назначения на должности судей призван обеспечить независимость судебной власти. Судьи Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ; судьи других федеральных судов назначаются на должность Президентом РФ; судьи конституционных (уставных) судов назначаются на должность законодательными органами субъектов РФ; мировые судьи назначаются (избираются) на должность в соответствии с региональным законодательством с учетом требований Федерального закона от 17.12.1998 № 188‑ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации». Однако в наделении полномочиями судей велика роль самого судейского сообщества. Прежде всего, обязательное условие для назначения на должность судьи – успешная сдача квалификационного экзамена, проводимого квалификационными коллегиями судей, и рекомендация (положительное заключение) соответствующей коллегии.

Судьи обладают достаточно высоким статусом, для которого характерны принципы независимости, несовместимости, несменяемости и неприкосновенности.

Правосудие в Российской Федерации независимо от вида судопроизводства и судебного органа осуществляется на основе общих конституционных принципов, развитых в специальном и процессуальном законодательстве: равенство всех перед законом и судом; открытость, гласность, публичность судебного процесса; очность судебного разбирательства; доступность языка судопроизводства; состязательность и равноправие сторон; сочетание коллегиальных и единоличных начал при отправлении правосудия; участие граждан в отправлении правосудия. Помимо общих принципов правосудия имеют место принципы, применяемые в отдельных видах судопроизводства: например, презумпция невиновности, запрет повторного осуждения за одно и то же преступление (только в уголовном судопроизводстве), возможность обжалования и пересмотра судебных решений (не применяется в конституционном судопроизводстве), возмещение вреда, причиненного при отправлении правосудия (реализуется по‑разному вследствие судебной ошибки, допущенной в уголовном и гражданском судопроизводстве) и др. Принципы правосудия непосредственно связаны с конституционными гарантиями судебной защиты нарушенных прав, являющимися составляющей конституционно‑правового статуса личности (параграф 3 настоящей главы).

Правоохранительные органы в Российской Федерации

Являясь важнейшим социальным регулятором (параграф 2.1), право объективно нуждается в охране и защите (в противном случае правопорядок будет зыбким, а регулирование самых различных общественных отношений посредством общеобязательных правил – неустойчивым и неэффективным). Поэтому в системе публичной власти любого государства (в том числе Российской Федерации) заметное место занимают правоохранительные органы. Несмотря на то, что в системе конституционных ценностей демократического правового государства высшее место занимает человек, его права и свободы, основная цель деятельности правоохранительных органов заключается в охране и защите не только субъективных прав граждан, но и права в широком смысле, правопорядка (общественного порядка, урегулированного правом), следовательно, правоохранительные органы стоят на страже не только индивидуальных прав личности, но и публичных (государственных, общественных), а также корпоративных интересов (прав и законных интересов самых различных организаций, без которых немыслимо функционирование развитого и здорового гражданского общества).

Функционально‑отраслевое предназначение и предметная сфера деятельности правоохранительных органов чрезвычайно широки: оперативно‑розыскная и процессуальная деятельность по борьбе с преступностью (Следственный комитет РФ и его территориальные органы, оперативно‑розыскные органы, следственные органы и (или) органы дознания, образуемые в системе некоторых федеральных органов исполнительной власти – МВД России, ФСБ России, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, МЧС России, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы и др.), уголовно‑исполнительная деятельность (органы Федеральной службы исполнения наказаний), обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка, борьба с административными правонарушениями (органы МВД России, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы судебных приставов и др.), разведывательная и контрразведывательная деятельность в рамках обеспечения национальной безопасности (Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ и их органы), таможенная деятельность (Федеральная таможенная служба и ее территориальные органы), прокурорский надзор (органы прокуратуры). Абсолютное большинство правоохранительных органов входят в систему исполнительной власти (параграф 4.4.3), непосредственное руководство их деятельностью могут осуществлять либо Президент РФ, либо Правительство РФ, а статус этих органов закрепляется как в специальных федеральных законах («О Федеральной службе безопасности», «О полиции» и др.), так и в соответствующих положениях, утверждаемых указами главы государства или правительственными положениями. Исключение составляют Следственный комитет РФ и прокуратура РФ – эти государственные органы не относятся ни к одной из традиционных ветвей власти, при этом основы статуса непосредственно на конституционном уровне закреплены лишь применительно к прокуратуре (статус Следственного комитета закреплен в Федеральном законе от 28.12.2010 № 403‑ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»).

Единственная статья Конституции РФ (ст. 129), посвященная прокуратуре, помещена в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура». Статус прокуратуры в России таков, что ее, как отмечалось, невозможно однозначно отнести ни к одной традиционной ветви государственной власти – органы прокуратуры образуют самостоятельную систему, не подчиненную ни одному из органов государственной власти. Детально статус прокуратуры закреплен в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202‑1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в специальном законодательстве (процессуальном, избирательном, военном и т. д.).

Система органов прокуратуры – единая и централизованная. Это означает, что все органы прокуратуры (независимо от уровня) являются федеральными, субъекты РФ не имеют собственных органов прокуратуры и не вправе их создавать; все прокуроры подчинены Генеральному прокурору РФ, а также вышестоящим прокурорам. Звеньями системы органов прокуратуры являются:

  • Генеральная прокуратура РФ (возглавляемая Генеральным прокурором РФ);
  • прокуратуры федеральных округов (данное звено появилось в системе прокуратуры после образования Президентом РФ федеральных округов; окружной прокурор обладает достаточно высоким статусом, являясь, в частности, заместителем Генерального прокурора РФ);
  • прокуратуры субъектов РФ;
  • районные, городские прокуратуры;
  • специальные прокуратуры (военная, транспортная, природоохранная) со своими подсистемами органов.

В формировании корпуса прокурорских работников в 2014 г. произошли серьезные изменения (вследствие очередного изменения Конституции РФ). Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ (при этом освобождены от должности они могут быть Президентом РФ по своему усмотрению). Иные прокуроры (кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним) назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Прокуроры районов, городов и приравненные к ним назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Для реализации своих функций, главная из которых – осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории РФ, органы прокуратуры обладают рядом полномочий. При этом они могут обращаться в суды различных видов и уровней, а также использовать собственные средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства: постановление (о возбуждении производства об административном правонарушении, об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов); протест (приносится органу или должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в суд, если прокурор не согласен с его решением); представление (обращение прокурора к органу или должностному лицу об устранении допущенных нарушений закона); предостережение о недопустимости нарушения закона (объявляется в письменной форме при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях).

После преобразования Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в Следственный комитет Российской Федерации (Указ Президента РФ от 27.09.2010 № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации», Федеральный закон от 28.12.2010 № 403‑ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации») произошли изменения в компетенционной составляющей статуса органов прокуратуры – теперь они лишены возможности возбуждать уголовные дела и осуществлять предварительное расследование уголовных преступлений, однако сохранившиеся традиционные функции прокуратуры – надзорная и поддержания обвинения в суде – по‑прежнему предопределяют важное место прокуратуры в конституционной системе власти и системе конституционных гарантий основных прав и свобод человека и гражданина.

Органы публичной власти регионального и местного уровней

Все субъекты РФ имеют самостоятельную систему государственной власти, которая, однако, является неотъемлемой частью единой системы государственной власти Российской Федерации (да и самостоятельность российских регионов в определении и формировании системы власти небезгранична, деятельность региональной власти может быть подвержена федеральному вмешательству («федеральной интервенции»), включая возможность досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов РФ). Конфигурация системы региональной власти определена на федеральном уровне – в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Государственная власть во всех субъектах РФ, так же как и на федеральном уровне, организована на основе принципа разделения власти (ст. 10 Конституции РФ). Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает: законодательный (представительный) орган государственной власти (формируемый посредством прямых выборов); высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона), который в настоящее время по общему правилу избирается непосредственно гражданами, однако конституцией (уставом) субъекта РФ может быть предусмотрено и косвенное избрание – законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ (такой порядок установлен, в частности, в некоторых республиках – Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия – Алания и др.); высший исполнительный орган государственной власти (правительство субъекта РФ формируется главой региона, который и возглавляет систему исполнительной власти в соответствующем субъекте); иные органы государственной власти (в некоторых субъектах РФ созданы конституционные (уставные) суды, контрольно‑счетные органы и др.).

Часть 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, однако Основной закон устанавливает и границы «исполнительной вертикали»: органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (параграф 4.2), следовательно, вне этих пределов региональные органы исполнительной власти самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни.

На местном уровне власть (которая уже не является государственной (ст. 12 Конституции РФ), но является публичной и имеет ту же правовую природу, что и государственная власть) осуществляют органы местного самоуправления, которые решают вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, районы в городе, внутригородские территории городов федерального значения) в рамках компетенции, определенной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В системе местного самоуправления также просматривается некое подобие разделения власти – обязательны: представительный орган муниципального образования (исключение составляют небольшие сельские поселения, в которых численность избирателей не превышает 100 чел., в таких поселениях полномочия представительного органа осуществляются непосредственно жителями на сходах граждан), глава муниципального образования (который, в отличие от главы российского государства и глав субъектов РФ может быть и юридически слабой фигурой, не обладая сколько‑нибудь значимыми полномочиями по управлению муниципальным образованием), местная администрация (исполнительно‑распорядительный орган муниципального образования – своеобразный аналог Правительства РФ и правительств субъектов РФ применительно к муниципальному уровню; в соответствии с действующим российским законодательством глава администрации нередко назначается на должность по контракту, хотя не исключены и ситуации, когда местную администрацию возглавляет избранный глава муниципального образования (и в этом случае он, безусловно, является юридически сильной фигурой)). Вместе с тем, принцип разделения власти на муниципальном уровне реализуется не вполне последовательно (этого не требует и Конституция РФ, устанавливая данный принцип лишь применительно к организации государственной власти – ст. 10) – в системе местного самоуправления нет собственных судебных органов, допустимо осуществление главой муниципального образования одновременно полномочий председателя представительного органа и главы администрации и т. п. Однако в любом случае организация публичной власти в Российской Федерации на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) предполагает систему сдержек и противовесов в отношениях между органами различных ветвей (проявляется это, в частности, в возможности взаимного участия в формировании и досрочного прекращения полномочий, участия в нормотворческом процессе и т. п.).

Далее – 5.1. Предмет, метод, принципы и источники гражданского права