Национальная платежная система России

Национальная платежная система Российской Федерации

 

Установление определенных регулятивных рамок поведения и взаимодействия всех элементов системы всегда сопровождается установлением системы мер по обеспечению соблюдения этих рамок. Любая управленческая деятельность предполагает наличие системы контроля за реализацией управленческих решений и проверки факта и качества их выполнения. Одной из основных функций управления является контроль. "Контроль - постоянно действующий фактор управления, не связанный исключительно с проверкой исполнения управленческих решений. В таком понимании он охватывает все стороны деятельности управляемых объектов". Органом, создавшим и обеспечивающим систему мер по обеспечению соблюдения регулятивных рамок в национальной платежной системе, является Банк России, а характер деятельности Банка России в данной сфере назван надзором и наблюдением. Однако в научной литературе нет единого мнения относительно как самого понятия надзора, банковского надзора, так и его соотношения с контролем. Что касается наблюдения, то эта составляющая деятельности Банка России является новеллой, привнесенной Законом о национальной платежной системе.

Т.Э. Рождественская полагает, что надзор как вид публично-правовой деятельности входит в общую систему контроля. А.Я. Курбатов занимает иную позицию и считает, что "банковский надзор, в отличие от общепринятого понятия надзора, предполагает вмешательство Банка России как надзорного органа в деятельность кредитных организаций и по существу является контролем". Л.Г. Ефимова, проанализировав полномочия Банка России, делает вывод об их смешанном надзорно-контрольном характере. Н.В. Неверова подвергает сомнению правильность использования понятия "контроль" применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации. Автор полагает, что по признаку содержания терминов "контроль", "надзор" к деятельности Центрального банка Российской Федерации в сфере финансовых рынков более близок надзор, так как поднадзорные субъекты - некредитные финансовые организации не связаны отношениями организационной подчиненности и подведомственности с Центральным банком Российской Федерации, тогда как контроль, как правило, предполагает наличие таких отношений. Высказанная Н.В. Неверовой точка зрения актуальна в свете передачи Банку России дополнительных полномочий в сфере финансовых рынков по надзору за деятельностью некредитных организаций. Однако в национальной платежной системе к организациям, не являющимся кредитными, применяется термин "надзор", а сами организации именуются поднадзорными.

Как указывает Я.А. Гейвандов, контроль предполагает наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности лица с точки зрения не только ее законности, но и целесообразности. В отличие от контроля, надзор характеризуется отсутствием подчиненности надзорных органов с поднадзорным объектом, а деятельность лица оценивается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Кредитные организации, подлежащие банковскому надзору, не подчинены Банку России. Предложенный Я.А. Гейвандовым подход представляется верным и может быть экстраполирован на имеющее место в настоящее время распространение надзора Банка России на организации, не являющиеся кредитными.

Закон о национальной платежной системе определяет надзор Банка России в национальной платежной системе как деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Закона о национальной платежной системе и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России. Из приведенного определения следует, что надзор осуществляется как за кредитными организациями, так и за организациями, не являющимися кредитными, например за оператором платежной системы, которым согласно закону может быть организация, не являющаяся кредитной.

Основными формами надзора Банка России в национальной платежной системе следует считать банковский надзор, осуществляемый в отношении кредитных организаций, и надзор, осуществляемый в отношении организаций, не являющихся кредитными.

В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России ЦБ РФ является органом банковского надзора: Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов. На основании ст. 73 Закона о Банке России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России наделен правом проводить проверки кредитных организаций (их филиалов), по итогам которых он полномочен направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и применять меры принудительного воздействия.

В литературе не сформировалась единая позиция относительно понятия, форм и содержания банковского надзора.

Существует точка зрения, состоящая в том, что банковский надзор - это деятельность по обеспечению соответствия кредитных организаций распространяющимся на них требованиям в банковском секторе. Регулирование и надзор - взаимодополняющие понятия. При этом под банковским регулированием следует понимать издание Центральным банком Российской Федерации правовых актов, обязательных для исполнения всеми кредитными организациями, а также в силу наличия полномочий совершение юридически значимых действий, которые могут влиять на состав и структуру банковской системы.

Ряд авторов считают, что банковский надзор с юридической точки зрения является надзором за исполнением норм банковского законодательства. Предметом банковского надзора является исполнение кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России (общий надзор), а также обязательных нормативов и требований, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций и банковских групп или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности (пруденциальный надзор). При этом сам банковский надзор представляет собой постоянно осуществляемую деятельность Банка России по проверке исполнения кредитными организациями и банковскими группами требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, нормативных актов Банка России, выполнениями ими обязательных экономических нормативов и резервных требований, а также требований по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности.

Л.Г. Ефимова выделяет большее число направлений банковского надзора, относя к ним пруденциальный надзор, надзор за соблюдением банковского законодательства, надзор за финансово неустойчивыми кредитными организациями и кредитными организациями после отзыва банковской лицензии.

Л.Т. Казакбиева полагает, что банковский надзор - это наблюдение Банка России (дистанционное и контактное) за исполнением и соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, установленных Банком России нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение мер государственного принуждения за нарушения банковского законодательства.

Т.Э. Рождественская выделяет "лицензирование и государственную регистрацию банковской деятельности; дистанционный надзор; контактный надзор" в качестве направлений банковского надзора. При этом формами банковского надзора Т.Э. Рождественская полагает предварительный, текущий и последующий надзор.

Л.Г. Ефимова основными формами банковского надзора считает наблюдение и проверку.

Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко различают две основные формы банковского надзора - дистанционную (документарную) и контактную (инспекционную). Дистанционный надзор представляет собой форму надзора на основе представляемой в Банк России отчетности и иных документов, а контактный надзор осуществляется посредством инспекционных проверок кредитных организаций.

Таким образом, банковский надзор в национальной платежной системе осуществляется Банком России в качестве регулятора банковской системы. В отношении кредитных организаций будут продолжать применяться действующие нормативные акты Банка России, которые устанавливают порядок осуществления банковского регулирования и надзора.

Что касается организаций, не являющихся кредитными (поднадзорные организации), то здесь осуществление надзора Банком России имеет ряд особенностей. В отношении поднадзорных организаций Банк России осуществляет надзор на основании Закона о национальной платежной системе, а также принятых в развитие данного Закона нормативных актов Банка России. В частности, порядок осуществления надзора за поднадзорными организациями урегулирован Положением Банка России о порядке осуществления надзора за соблюдением не являющимися кредитными организациями операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований Федерального закона от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ "О национальной платежной системе", принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России, от 9 июня 2012 г. № 381-П (далее - Положение № 381-П).

На основе анализа норм законодательства о национальной платежной системе, а также законодательства, регламентирующего порядок осуществления Банком России надзорных полномочий, представляется целесообразным разграничить надзор в национальной платежной системе по форме его осуществления на дистанционный и контактный. При этом содержание надзора в отношении кредитных организаций и организаций, не являющихся кредитными, имеет свои особенности.

Дистанционный надзор в национальной платежной системе состоит в праве Банка России запрашивать и получать для анализа различные документы и информацию, включая данные отчетности по платежной системе. При этом Банк России самостоятельно определяет формы и сроки представления такой отчетности и методику ее составления. Дистанционный надзор выражается также в анализе документов и информации, которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем.

Согласно ст. 57 Закона о Банке России Центральный банк Российской Федерации для осуществления своих функций имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности. Банк России также имеет право устанавливать обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Кредитные организации в рамках дистанционного надзора предоставляют данные отчетности в порядке, установленном целым рядом нормативных актов Банка России.

Так, указание Банка России от 12 ноября 2009 г. № 2332-У "О перечне, формах и порядке составления и представления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации" устанавливает перечень, формы и порядок составления и представления в Банк России форм отчетности кредитных организаций. Порядок представления кредитными организациями годового отчета регламентирован указанием Банка России от 4 сентября 2013 г. № 3054-У "О порядке составления кредитными организациями годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности". Указание Банка России от 16 июля 2012 г. № 2851-У "О правилах составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации" устанавливает обязательные для кредитных организаций (их филиалов) общие правила составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности в Банк России.

Право Банка России запрашивать и получать сведения и документы не является новым для кредитных организаций, однако Закон о национальной платежной системе ввел в отношении кредитных организаций некоторые дополнительные обязанности. Так, например, в отношении операторов электронных денежных средств установлена обязанность уведомить Банк России в установленном им порядке о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств не позднее 10 рабочих дней со дня первого увеличения остатка электронных денежных средств. В соответствии с указанием Банка России от 14 сентября 2011 г. № 2694-У "О порядке уведомления Банка России оператором электронных денежных средств о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств" оператор электронных денежных средств, осуществляющий деятельность по переводу электронных денежных средств, обязан направить в Банк России почтовым отправлением с уведомлением о вручении или нарочным через Экспедицию Банка России письменное уведомление о начале деятельности по осуществлению перевода электронных денежных средств не позднее 10 рабочих дней со дня первого увеличения остатка электронных денежных средств.

В отношении организаций, не являющихся кредитными, Банк России также устанавливает порядок представления различных форм отчетности. Так, форма отчетности по платежным системам для операторов платежных систем, методика ее составления и срок представления в Центральный банк Российской Федерации установлены указанием Банка России от 31 мая 2012 г. № 2824-У "Об отчетности по платежным системам операторов платежных систем".

Форма отчетности для операторов платежных систем по платежным системам, в рамках которых осуществляется перевод денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах, в том числе отчетности по внебиржевым сделкам, которые они обслуживают, методика ее составления и срок представления установлены указанием Банка России от 27 июня 2014 г. № 3304-У "Об отчетности операторов платежных систем по платежным системам, в рамках которых осуществляется перевод денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах". Указание Банка России от 9 июня 2012 г. № 2831-У "Об отчетности по обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, операторов по переводу денежных средств" устанавливает формы отчетности по обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры, операторов по переводу денежных средств, сроки представления отчетности и методики составления отчетности.

Статья 32 Закона о национальной платежной системе предоставляет Банку России право при осуществлении надзора в национальной платежной системе запрашивать и получать от поднадзорных организаций и участников платежной системы документы и иную необходимую информацию, в том числе содержащую персональные данные. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой государственными органами, муниципальными органами, юридическими и физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - Закон о персональных данных). В соответствии с ним персональными данными признается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). Поскольку законодатель использует словосочетание "любая информация", постольку перечень сведений, составляющих персональные данные, является открытым.

Лица, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, а также определяющие цели обработки персональных данных, состав персональных данных, подлежащих обработке, действия (операции), совершаемые с персональными данными, Законом о персональных данных признаются операторами. В контексте нормы ст. 32 Закона о национальной платежной системе операторами являются поднадзорные организации и участники платежной системы.

Персональные данные являются информацией. В этом качестве на персональные данные распространяется Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с которым информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на:

  • общедоступную информацию;
  • информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Персональные данные граждан, кроме тех, которые относятся к общедоступным (ст. 8 Закона о персональных данных), являются информацией, доступ к которой ограничен.

Закон о персональных данных предусматривает различные категории персональных данных, например:

  • общедоступные;
  • специальные категории;
  • категории персональных данных, обрабатываемые в информационных системах персональных данных;
  • биометрические персональные данные и т.д.

Банк России может потребовать от поднадзорных организаций, а также от участников платежной системы информацию, относящуюся к персональным данным, то есть речь идет о представлении персональных данных. Закон о персональных данных под представлением персональных данных понимает действия, направленные на раскрытие персональных данных определенному кругу лиц или определенному лицу. В данном случае речь идет о представлении персональных данных Банку России операторами - поднадзорными организациями, а также участниками платежной системы.

При этом операторы по переводу денежных средств, операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры и банковские платежные агенты (субагенты) обязаны гарантировать банковскую тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности.

Деятельность Банка России по надзору за соблюдением поднадзорной организацией требований законодательства включает в себя:

  • анализ показателей деятельности поднадзорной организации в целях выявления факторов, оказывающих негативное влияние на ее деятельность, бесперебойность функционирования платежной системы и услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам;
  • проверку деятельности поднадзорной организации на соответствие требованиям к порядку обеспечения бесперебойности функционирования платежных систем и к системе управления рисками в платежной системе;
  • проверку соблюдения требований к обеспечению защиты информации при осуществлении переводов денежных средств;
  • проверку соответствия представленных в Банк России документов и информации (в том числе данных отчетности) фактической деятельности поднадзорной организации и своевременности их представления;
  • проверку реализации оператором платежной системы порядка осуществления контроля за выполнением правил платежной системы;
  • выявление фактов приостановления (прекращения) в одностороннем порядке оказания услуг платежной инфраструктуры участнику (участникам) платежной системы и его (их) клиентам и т.д.

Перечисленные направления деятельности Банка России в отношении поднадзорных организаций могут применяться не только при дистанционной форме надзора, но и при контрактной форме.

Контактная форма банковского надзора предполагает проведение инспекционных проверок организаций, подлежащих надзору со стороны Банка России.

Инспекционная деятельность Банка России - составная часть надзора, которая включает в себя непосредственное (с выходом на место) проведение инспекционных проверок и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение. Основной целью проведения Банком России инспекционных проверок является оценка на месте общего состояния объекта надзора либо отдельных направлений в его деятельности.

Порядок проведения инспекционных проверок поднадзорных организаций установлен Законом о НПС, а также Положением № 381-П. Порядок их проведения, а также порядок проведения проверок кредитных организаций рассмотрен далее.

Наблюдение в национальной платежной системе осуществляется Банком России в соответствии с Законом о НПС, а также Положением Банка России о порядке осуществления наблюдения в национальной платежной системе от 31 мая 2012 г. № 380-П.

Наблюдение является новым институтом в российском праве. Исходя из анализа содержания деятельности Банка России по осуществлению наблюдения в национальной платежной системе можно утверждать, что наблюдение является формой дистанционного надзора, осуществляемого в национальной платежной системе в отношении организаций, не являющихся кредитными (поднадзорных организаций). В рамках наблюдения Банк России осуществляет:

  • сбор, систематизацию и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения (мониторинг);
  • оценку деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (оценка);
  • подготовку по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (инициирование изменений).

Приоритетным является наблюдение за значимыми платежными системами, которое осуществляется Банком России посредством всех видов деятельности, указанных выше. В отношении наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы, платежных систем, не являющихся значимыми, а также других объектов наблюдения Банк России осуществляет мониторинг.

При осуществлении мониторинга Банк России использует информацию, полученную в рамках надзора в НПС, а также информацию, полученную при взаимодействии с субъектами НПС. Банк России вправе запрашивать и получать от организаций федеральной почтовой связи информацию об осуществлении ими почтовых переводов денежных средств, за исключением сведений, отнесенных Законом о почтовой связи к тайне связи. Банк России может использовать информацию, получаемую при взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, центральными банками и иными органами надзора и наблюдения в национальных платежных системах иностранных государств.

Взаимодействие Банка России с субъектами НПС в целях получения от них информации проводится в формах направления запросов Банка России и представления субъектами НПС необходимой информации по запросу Банка России в установленные им сроки ее представления; рабочих встреч с уполномоченными представителями субъекта (субъектов) НПС и т.п.

Результаты мониторинга субъектов НПС обобщаются Банком России на ежегодной основе и используются для подготовки общего обзора результатов наблюдения в НПС.

Оценка деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения осуществляется Банком России в отношении значимых платежных систем. Она осуществляется Банком России не реже одного раза в два года и проводится в срок, не превышающий шести месяцев с даты начала Банком России оценки.

При оценке значимой платежной системы Банк России осуществляет:

  • отбор и анализ информации о наблюдаемых организациях, обеспечивающих функционирование значимой платежной системы;
  • выявление фактов, препятствующих проведению оценки значимой платежной системы;
  • проведение оценки степени соответствия (несоответствия) организации и функционирования значимой платежной системы рекомендациям для значимых платежных систем на основании методик оценки;
  • подготовку выводов о соответствии (несоответствии) организации и функционирования значимой платежной системы рекомендациям;
  • выявление наилучшей практики в области платежных систем;
  • определение недостатков (негативных факторов) в деятельности наблюдаемых организаций, обеспечивающих функционирование значимой платежной системы.

По результатам оценки значимой платежной системы Банк России формирует отчет, который включает в себя информацию о результатах оценки, материалы оценки, предложения по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций.

Разработка предложений по изменению проводится в случае выявления в ходе оценки значимой платежной системы недостатков (негативных факторов) в деятельности наблюдаемых организаций, обеспечивающих ее функционирование, а также в организации и функционировании значимой платежной системы, которые могут привести к неблагоприятным последствиям с учетом размера причиняемого ущерба.

Банк России для проведения оценки значимой платежной системы разрабатывает методики оценки на основании стандартов или лучшей мировой и отечественной практики. В методиках оценки устанавливаются оценочные критерии, касающиеся, например, раскрытия правил и информации, необходимой для определения участниками значимой платежной системы возможной подверженности их рискам; защиты информации при осуществлении переводов; порядка осуществления переводов денежных средств и т.п.

Банк России разрабатывает предложения по изменению в случае выявления недостатков (негативных факторов) в деятельности наблюдаемых организаций, а также в организации и функционировании связанной с ними значимой платежной системы, которые могут привести к возникновению неблагоприятных последствий с учетом размера причиняемого ущерба.

Банком России могут быть разработаны следующие предложения по изменению:

  • внесение соответствующих изменений в правила значимой платежной системы, внутренние документы наблюдаемых организаций, договоры с наблюдаемыми организациями;
  • внесение соответствующих изменений в систему управления рисками значимой платежной системы;
  • совершенствование информационно-коммуникационных технологий наблюдаемых организаций в части обеспечения защиты информации при осуществлении переводов денежных средств;
  • изменение механизмов платежного клиринга и расчетов.

Банком России могут быть разработаны иные предложения по изменению.

Банк России опубликовывает обзор результатов наблюдения за значимыми платежными системами и общий обзор результатов наблюдения в национальной платежной системе не реже одного раза в два года.

Наконец, третьей составляющей деятельности Банка России по надзору в национальной платежной системе наряду с дистанционным и контактным надзором является применение действий и мер принуждения в случае выявления нарушений в деятельности поднадзорных организаций, а также мер воздействия в случае выявления нарушений в деятельности кредитных организаций. Указанные вопросы рассмотрены в рамках следующего параграфа.

Далее – § 4. Инспекционная деятельность Банка России в национальной платежной системе