Национальная платежная система России

Национальная платежная система Российской Федерации

 

Организации федеральной почтовой связи оказывают услуги почтового перевода денежных средств в соответствии с требованиями Закона о почтовой связи. Поскольку организации федеральной почтовой связи относятся к организациям, осуществляющим операции с денежными средствами и иным имуществом, они попадают также в сферу действия Закона о противодействии легализации преступных доходов. Кроме того, информацию об осуществлении ими почтовых переводов денежных средств вправе запрашивать и получать Банк России (за исключением сведений, отнесенных Законом о почтовой связи к тайне связи) в соответствии с указанием Банка России от 20 июня 2012 г. № 2837-У "О порядке направления Банком России запросов и получения информации от организаций федеральной почтовой связи".

Рассмотрим подробно деятельность организаций почтовой связи как субъектов платежных услуг.

В соответствии со ст. 2 Закона о почтовой связи под организациями федеральной почтовой связи понимаются организации почтовой связи, являющиеся государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.

Возможность создания государственных и муниципальных унитарных предприятий предусмотрена действующим российским законодательством среди прочих организационно-правовых форм предпринимательской деятельности. При этом следует отметить, что ГК РФ относит данные хозяйствующие субъекты к числу коммерческих унитарных юридических лиц.

От других коммерческих организаций государственные и муниципальные унитарные предприятия отличаются рядом существенных признаков.

Во-первых, эта форма хозяйственной деятельности базируется на публичной (государственной или муниципальной) собственности.

Во-вторых, государственные и муниципальные предприятия создаются как унитарные предприятия, т.е. не наделенные правом собственности на имущество, которое закреплено за ними собственником. Имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

В-третьих, государственные и муниципальные унитарные предприятия создаются в распорядительном порядке.

В-четвертых, следует иметь в виду, что государственные и муниципальные унитарные предприятия имеют специальную правоспособность.

Основы правового положения государственных и муниципальных унитарных предприятий установлены нормами ГК РФ, Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон об унитарных предприятиях).

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона об унитарных предприятиях унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Согласно ст. 6 унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие), однако ему предоставлено право, по согласованию с собственником, на создание филиалов и открытие представительств. Кроме того, унитарное предприятие может быть участником (членом) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, в которых допускается участие юридических лиц. В свете данной работы особенно важным представляется подчеркнуть запрет унитарных предприятий выступать учредителями (участниками) кредитных организаций. Решение об участии в коммерческой или некоммерческой организации принимается с согласия собственника.

Итак, все вышесказанное в полной мере определяет и правовой статус организации почтовой связи - федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" (далее - ФГУП "Почта России", предприятие), созданного на основании распоряжения Правительства РФ от 5 сентября 2002 г. № 1227-р. ФГУП "Почта России" осуществляет деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в предоставлении услуг почтовой связи и получения прибыли. Основным нормативным правовым актом, регламентирующим статус ФГУП "Почта России", является Закон о почтовой связи. В соответствии со ст. 2 данного Закона предприятие имеет право оказывать услуги почтовой связи, т.е. осуществлять действия или деятельность по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств. Закон о почтовой связи закрепляет и понятие почтового перевода денежных средств, под которым понимается услуга организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи. Кроме того, в соответствии со ст. 18 Закона о почтовой связи организации федеральной почтовой связи в соответствии с гражданским законодательством РФ могут выполнять по агентскому договору от своего имени, но за счет юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих специальное разрешение (лицензию) на осуществление лицензируемого вида деятельности, либо от имени и за счет указанных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей отдельные технологические операции лицензируемого вида деятельности.

Конкретные виды деятельности, которые может осуществлять ФГУП "Почта России", закреплены в Уставе предприятия. Условно их можно подразделить на 3 вида: услуги почтовой связи, финансовая деятельность, иная деятельность ФГУП "Почта России".

Как сеть федеральной почтовой связи ФГУП "Почта России" включает в себя 42 тыс. объектов, что позволяет ей охватить своими услугами 99% территории России. Причем почти три четверти отделений расположены в сельской местности и труднодоступных удаленных районах и часто являются единственным каналом оказания не только почтовых, но и финансовых и государственных услуг, а также приобретения товаров первой необходимости. Всего ФГУП "Почта России" оказывает своим клиентам свыше 80 видов услуг, ассортимент и разнообразие которых говорит об уникальности предприятия.

Необходимо отметить, что традиционные почтовые услуги имеют высокую социальную направленность.

Перечень непрофильных видов деятельности ФГУП "Почта России", хотя и является закрытым, вместе с тем крайне широк. Предприятие не ограничивается привычными для себя сегментами рынка. Однако стремление расширить список услуг, позволяющих получить дополнительный доход, несет в себе определенные опасности. ФГУП "Почта России" рискует попросту не справиться с управлением, занимаясь настолько диверсифицированным бизнесом, тем более что примеры неудачных проектов предприятия уже имели место быть.

Большой интерес вызывает финансовая компетенция предприятия, к которой, помимо собственно перевода денежных средств, в соответствии с ч. 3 ст. 18 Закона о почтовой связи относятся доставка и выдача пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализация ценных бумаг, инкассация и доставка денежной выручки, прием платы за коммунальные услуги, прием платы за товары (услуги), выплата наличных денежных средств с использованием пластиковых карт. Почтовый перевод денежных средств, выдача пенсий и прием платежей - виды услуг предприятия, которые традиционно рассматриваются исследователями. Вместе с тем внимательное прочтение Устава ФГУП "Почта России" позволяет обнаружить, что предприятие имеет право осуществлять и иные виды финансовой деятельности, могущие сопровождаться почтовым переводом денежных средств:

  • деятельность по денежному посредничеству и финансовому лизингу;
  • осуществление операций с драгоценными металлами;
  • организация и проведение расчетов между организациями федеральной почтовой связи за международный почтовый обмен;
  • проведение расчетов с почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен.

Очевидно, что некоторые из названных видов деятельности весьма близки к деятельности операторов по переводу денежных средств, что требует их раскрытия.

Прием платежей в пользу третьих лиц (платежи за коммунальные услуги, услуги электросвязи и сотовой связи, Интернет и кабельное телевидение, различных пошлин и пр.) - одно из наиболее динамично развивающихся направлений деятельности ФГУП "Почта России", сопровождаемое почтовым переводом денежных средств. В настоящий момент предприятие совершенствует данную услугу: расширяет перечень поставщиков услуг, внедряет прием платежей в режиме онлайн.

Почтовый перевод денежных средств сегодня остается самым распространенным и доступным способом перевода денежных средств по территории РФ. ФГУП "Почта России" осуществляет почтовые переводы денежных средств следующих категорий:

  • прием перевода от отправителя наличными денежными средствами - выплата перевода получателю наличными денежными средствами;
  • прием перевода наличных денежных средств от отправителя на расчетный счет подразделений Почты России - выплата перевода получателю наличными денежными средствами;
  • прием от отправителя наличными денежными средствами - выплата на расчетный счет получателя.

Услуга почтового перевода денежных средств предоставляется в каждом из более чем 41 тыс. отделений почтовой связи, распределенных по всей стране, включая самые отдаленные регионы. Максимальная сумма перевода, например, по системе "КиберДеньги" (по России), составляет 500 тыс. руб., за исключением переводов денежных средств, принятых от отправителя на расчетный счет подразделений ФГУП "Почта России", - 250 тыс. руб. (кроме переводов социального характера).

На общем рынке денежных переводов доля почтовых переводов денежных средств составляет около 12%.

Безусловным конкурентным преимуществом почтового перевода является то, что Закон о почтовой связи, а также Почтовые правила не содержат запрета на участие юридических лиц в процессе почтового перевода. Вместе с тем Почтовые правила включают ряд положений, которые в определенной мере ограничивают возможность юридических лиц в осуществлении почтового перевода, например:

  • от предприятий, организаций и учреждений, отправляющих переводы на общую сумму 100 руб. и более, принимаются только платежные поручения, акцептованные (заверенные) учреждениями банков; учреждения банка, сдающие свои переводы, представляют предприятию справку о внесении денег в оплату переводов и платы за их пересылку (п. 221 Почтовых правил);
  • на денежных переводах торговой выручки в строке "От кого" проставляется штамп, принадлежащий торговой организации, магазину (п. 226 Почтовых правил), и др.

Из этого следует, что, если отправителем почтового перевода выступает юридическое лицо, к такому переводу предъявляются несколько иные требования, нежели к почтовым переводам между физическими лицами. В связи с тем, что подобного рода деятельность ФГУП "Почта России" по своей сути ближе к банковской, нежели к почтовой, законодатель счел необходимым распространить на организации федеральной почтовой службы нормы Закона о противодействии легализации преступных доходов (см. ст. 7, 7.2, 9). Но поскольку деятельность по противодействию легализации преступных доходов осуществляется предприятием лишь непродолжительное время, то открывшаяся лазейка в правовом регулировании неизбежно привела к использованию предприятия преступными группировками в целях обналичивания денежных средств.

В 2005 г. в Устав ФГУП "Почта России" были внесены изменения, согласно которым предприятие было наделено возможностью организовывать и проводить расчеты между организациями федеральной почтовой связи за международный почтовый обмен, а также проводить расчеты с почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен. Использованная терминология позволяет предположить, что речь идет о возможности ФГУП "Почта России" осуществлять переводы денежных средств по поручению специальных субъектов (организаций федеральной почтовой связи и почтовых администраций иностранных государств) с назначением платежа - за международный почтовый обмен.

Устав ФГУП "Почта России" не раскрывает, каким образом реализуются данные операции, но сложно представить, что юридические лица подобного уровня непосредственно приезжают в подразделения ФГУП "Почта России" с наличными денежными средствами. Кроме того, в этом случае их действия укладывались бы в рамки обычного почтового перевода денежных средств и не требовали бы специального закрепления в Уставе предприятия. Автору представляется более вероятным, что расчетная деятельность ФГУП "Почта России" предваряется открытием и ведением аналогов банковских счетов. В связи с тем, что банковское законодательство не содержит никаких исключений для ФГУП "Почта России" относительно возможности открытия и ведения счетов каким-либо юридическим лицам и осуществления переводов денежных средств по таким счетам, мы полагаем, что названные полномочия предприятия противоречат банковскому законодательству.

Денежное посредничество, финансовый лизинг, осуществление операций с драгоценными металлами, реализация ценных бумаг - виды деятельности, которые также являются типичными для кредитных организаций. Особенности, присущие механизму реализации и контроля за данной деятельностью, осуществляемой организациями федеральной почтовой связи, длительное время остаются вне пределов правового регулирования, что создает почву для неравной конкуренции.

Следующая точка соприкосновения банковской и почтовой деятельности лежит в плоскости так называемых почтово-банковских услуг, т.е. услуг банковского профиля, реализуемых почтой на компенсационной основе. Как отмечается в исследовании Г.Ю. Мещерякова, ФГУП "Почта России" вполне по силам оказывать аутсорсинговые услуги в сфере банковского обслуживания физических лиц. Предприятие, обладающее самой разветвленной сетью отделений, позволяет дотянуться до каждого потенциального клиента. В настоящее время в рамках сотрудничества с коммерческими банками ФГУП "Почта России" реализует следующие почтово-банковские услуги:

  • оформление кредитной карты;
  • получение или погашение кредитов через почтовые отделения;
  • организация приема заявок на получение кредитов через почтовые отделения;
  • оформление поручения на открытие вклада, почтовый перевод денежных средств для открытия, пополнения вклада;
  • получение наличных денежных средств по банковским картам;
  • денежные переводы с карты на карту (card2card) и с карты для выплаты наличными (card2cash) в почтовом отделении.

В структуре доходов Почты России в 2014 году доля доходов от финансовых услуг составила 33,5%, годовой оборот в сегменте финансовых услуг - 3,5 трлн. руб. Динамика роста доходов от оказания финансовых, банковских и почтово-банковских услуг подталкивает ФГУП "Почта России" к наращиванию этого направления, развитию соответствующей инфраструктуры и повышению их доступности и качества. Уже сейчас ведутся работы, направленные на осуществление возможности оказания клиентам ФГУП "Почта России" услуг эквайринга (торгового и интернет-), а также услуг по зачислению денежных средств на банковские карты. Вместе с тем существенным недостатком подобного вида услуг ФГУП "Почта России" является проблема распространения на них Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей". Известно, что отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение личных нужд потребителя-гражданина, в том числе договоров на осуществление расчетов по его поручению, оказание услуг по приему от граждан и хранению ценных бумаг и других ценностей (в том числе денежных) и других договоров, направленных на удовлетворение личных (бытовых) нужд граждан, не связанных с извлечением прибыли. При этом под финансовой услугой, согласно подп. "д" п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей", "следует понимать услугу, оказываемую физическому лицу в связи с предоставлением, привлечением и (или) размещением денежных средств и их эквивалентов, выступающих в качестве самостоятельных объектов гражданских прав (предоставление кредитов (займов), открытие и ведение текущих и иных банковских счетов, привлечение банковских вкладов (депозитов), обслуживание банковских карт, ломбардные операции и т.п.)". Несмотря на то что на первый взгляд финансовые услуги предприятия должны подпадать под действие данных норм, в настоящее время судебная практика не рассматривает отношения гражданина и ФГУП "Почта России", например, о доведении информации до клиента при приеме платежей в пользу третьих лиц как отношения между потребителем и исполнителем услуг.

Таким образом, становится вполне очевидным несоответствие качества и структуры услуг ФГУП "Почта России" нормативным требованиям и ожиданиям потребителей. Во многом это обусловлено несовершенством нормативной правовой базы почтовой отрасли, принятой достаточно давно и имеющей существенные пробелы в части регулирования современных отношений. Указанные обстоятельства определяют необходимость гармонизации банковского и почтового законодательства, установления четких границ деятельности федеральных операторов почтовой связи. При этом изменение нормативного правового регулирования должно быть произведено в ближайшие сроки, в связи с тем, что в настоящий момент ФГУП "Почта России" находится на третьем (заключительном) этапе реструктуризации. Дело в том, что ФГУП "Почта России" серьезно нуждается в развитии технологической базы. Из-за более чем 20-летнего недоинвестирования производственные мощности предприятия изношены более чем на 60%, что мешает обеспечивать надлежащее качество услуг. Половина объектов помещений почтовой связи нуждается в ремонте, из них 10% находится в состоянии, близком к аварийному. Предприятие использует возможности для модернизации, однако решению этой задачи мешает двойственный статус федеральной организации почтовой связи. С одной стороны, ФГУП "Почта России" - коммерческая организация, ориентированная на получение прибыли, с другой - предприятие - социальный институт, учрежденный в целях удовлетворения общественных потребностей в получении услуг почтовой связи. ФГУП "Почта России" оказывает большой объем почтовых услуг по тарифам ниже себестоимости и само дотирует свою социальную деятельность. За период с 2009 по 2012 г. ФГУП "Почта России" инвестировало в модернизацию инфраструктуры более 33 млрд. руб. собственных средств. В то время как ежегодная потребность в инвестициях достигает 19 млрд. руб. Однако федеральный почтовый оператор может направлять на модернизацию только от 8 до 13 млрд. руб. в год. Недоинвестирование грозит деградацией отрасли, что предопределяет необходимость принятия стратегических решений на уровне государства.

В период до 2020 г. развитие почтовой отрасли будет ориентировано на реализацию Концепции развития почтовой связи в Российской Федерации на период до 2020 года. Существует несколько альтернативных сценариев реорганизации финансовой составляющей компетенции предприятия. Так, в частности, были высказаны мнения о том, что в структуре ФГУП "Почта России" можно выделить финансовое подразделение, или создать Почтовый банк, или развивать смешанную организационную структуру, которая должна соединить в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности. Анализ периодики позволяет предположить, что реформирование ФГУП "Почта России", вероятнее всего, произойдет в два этапа. На первом этапе будет произведено акционирование ФГУП "Почта России", а впоследствии общество будет преобразовано в Почтовый банк, что приведет к радикальным изменениям на рынке. Законопроект "О почтовой связи" был принят Государственной Думой в первом чтении. Как и предполагалось, в рабочей версии документа отсутствует прямой запрет на приватизацию ФГУП "Почта России", который существует в действующем Законе. Планируемые изменения финансовых услуг предприятия в целом можно оценить положительно.

Законопроект, в частности:

  • вводит понятие почтово-банковских услуг как услуг оператора универсальной почтовой связи, связанных с обеспечением доступа пользователей услуг почтовой связи к услугам кредитных организаций в отделениях почтовой связи;
  • закрепляет виды почтово-банковских услуг: выдача наличных денежных средств физическим лицам, услуги банковского платежного агента (субагента) по осуществлению перевода денежных средств и использованию электронных средств платежа в соответствии с Законом о НПС; услуги по сбору и пересылке в адрес кредитных организаций документов, необходимых для оказания услуг кредитных организаций;
  • изменяет понятие "почтовый перевод денежных средств" на "регистрируемое почтовое отправление", в том числе в электронной форме, обеспечивающее прием от отправителя и выдачу адресату наличных денежных средств в валюте Российской Федерации;
  • наделяет Банк России правом согласовывать с Правительством РФ правила оказания почтово-банковских услуг;
  • вводит понятие "виртуальные почтовые отделения", под которыми понимаются сайты оператора универсальной почтовой связи в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, обеспечивающие доступ к единой почтовой электронной системе оператора универсальной почтовой связи и предназначенные для дистанционного оказания услуг оператора универсальной почтовой связи.

В качестве недостатка законопроекта можно отметить "замалчивание" отдельных сложных вопросов, например о праве федеральных организаций почтовой связи на инкассацию денежных средств, осуществление расчетов между организациями федеральной почтовой связи и почтовыми администрациями иностранных государств за международный почтовый обмен и возможности перевода денежных средств юридических лиц.

В целом законопроект не вносит кардинальных изменений в финансовую деятельность ФГУП "Почта России", а скорее унифицирует ее и формирует основы осуществления контроля за оказанием почтово-банковских услуг. Таким образом, возможно, что на начальном этапе почтово-банковский бизнес в России будет развиваться без создания Почтового банка, однако эта тема также начинает разрабатываться. Учитывая зарубежный опыт конвергенции и развития почтово-банковских услуг, примером для реорганизации ФГУП "Почта России" может выступить Почта Италии, которая, помимо универсальных почтовых услуг, предлагает продукты в области логистики, коммуникаций и финансов. Что касается финансовых услуг Почты Италии, то их можно объединить в следующие группы:

  • открытие и ведение текущих счетов клиентов с целью удовлетворения потребности в области сохранения средств и осуществления платежей;
  • открытие и обслуживание банковских карт - кредитных и дебетовых;
  • осуществление денежных переводов без открытия счета;
  • обеспечение вложения средств клиентов в различные инвестиционные продукты;
  • предоставление населению потребительских и ипотечных кредитов (в сотрудничестве с Deutsche Bank);
  • оказание лизинговых услуг.

Как явствует из анализа компетенции, Почта Италии осуществляет все три операции, присущие банку: привлекает средства на счета и вклады, размещает привлеченные денежные средства и осуществляет переводы денежных средств. Определенные ограничения существуют в размещении привлеченных средств, но принципиально то, что за образец выбрана организация почтовой службы, по сути, являющаяся квазибанком. В российской действительности перечень банковских операций почтового оператора денежных средств, вероятно, даже будет увеличен посредством включения в него операции по инкассации денежных средств, платежных и расчетных документов и кассового обслуживания физических и юридических лиц и купли-продажи иностранной валюты в наличной и безналичной формах. В качестве положительного эффекта от объединения почтовой и банковской деятельности ожидается повышение доступности финансовых услуг для населения России ввиду наличия у ФГУП "Почта России" разветвленной сети подразделений.

Вместе с тем к вопросу о том, к каким сферам банковской деятельности можно допускать почтового оператора, необходимо подходить крайне взвешенно. Реорганизация ФГУП "Почта России" возможна лишь при условии системного обновления законодательства. Хотя в данный момент обсуждаются лишь проблемные аспекты приватизации ФГУП "Почта России", мы полагаем, что на повестку дня одновременно следует выносить вопросы, касающиеся правового регулирования и надзора за вновь созданным Почтовым банком, прежде всего:

  • поддержки и следования Почтового банка денежно-кредитной политике Банка России;
  • лицензирования (приостановления и отзыва лицензий) Почтового банка и его отделений Банком России;
  • установления со стороны Банка России отдельных пруденциальных нормативов и требований, распространяющихся на деятельность Почтового банка;
  • включения "почтовых вкладов" в систему страхования вкладов или, как вариант, установления исчерпывающего перечня инструментов, в которые может вкладывать денежные средства Почтовый банк;
  • закрепления мер воздействия Банка России, применяемых к Почтовому банку за нарушение законодательства;
  • защиты прав потребителей почтово-банковских услуг и др.

Только в случае успешной разработки правовой стратегии Почтового банка изменение организационной формы ФГУП "Почта России" позволит эффективно использовать новые возможности федеральной организации почтовой связи в качестве субъекта платежных услуг, обеспечит равные конкурентные условия для всех участников банковской системы и защитит интересы потребителей.

Далее – § 4. Платежные агенты как субъекты платежной услуги и требования к их деятельности